招投标：兼顾微观市场与宏观导向
目前，我国招投标领域进入了一个新的蓬勃发展时期，制度建设需要同步跟进。面对政策法规与经济社会发展之间的差距，以及新技术发展对招投标监管提出的挑战，新的一年，我国在招投标领域的制度建设方面有哪些重点？又该如何操作？近日，国家发展改革委法规司有关负责人在接受本报记者专访时指出，今年法规司在招投标制度建设有多个着力点。他同时表示：“招投标不仅要关注微观的市场问题，未来更多要关注宏观的导向问题——如何利用政策工具，促进经济社会更好的、更健康的发展。”
对配套规定的清理需建长效机制
记者：在今年的招投标领域制度建设方面，法规司的工作重点集中在哪些方面？首要的任务又是什么？
负责人：2013年，我们在招投标的制度建设上有8个方面的主要工作。首先就是要全面完成招投标配套规定的清理工作。
按照国务院办公厅转发国家发展改革委、法制办、监察部三部门关于贯彻《招标投标法实施条例》的通知（即21号文件）部署，我们要完成对全国范围内招投标配套规定的清理。目前，清理工作已经进行了近一年时间，也取得了一些进展。首先是国家发展改革委牵头起草的35件规范性文件已全部清理，作了300多处修改，准备废止2件规范性文件，修改12件规章规范性文件。目前正在会签相关部门，争取尽快发布。第二个就是国务院其他部门。根据我们掌握的情况，发展改革委以外的其他部门拟废止的规章和规范性文件有13件，修改35件。目前这些都没有全部修改完毕，有的是在等待部务会审议，有的是在等待发展改革委的文件修改完，他们再进行相应修改。第三个就是各地。各地共对3995件地方性的法规、规章、规范性文件提出了清理意见，包括准备废止640件，拟宣布失效103件，拟修改1054件，准备保留2148件。
记者：这项清理工作的主要内容是什么？
负责人：按照21号文件的部署，清理内容主要集中在3个方面。
第一是不利于良性竞争和市场统一的规定。具体就是以各种形式排斥限制潜在投标人。近日，国家发展改革委按照21号文件的部署，对水利和交通建设项目展开了稽察。从稽察情况看，一些地方设立限制、排斥潜在投标人这样条款的情况还是不少的。要提高市场配置资源的效率，很重要的一点，就是要打破地域和行业的垄断封锁，能够人尽其才，物尽其用。而这些限制排斥潜在投标人的规定，就使得一个大市场被切割了，影响了资源配置效率。
第二个清理的内容，就是不符合政府职能转变的规定。具体表现为擅自设置审批事项，增加审批环节，干预当事人自主权，增加企业负担。例如，某地一个招标项目所需要缴纳的费用，有6项之多。除此之外，还有摊位费、场租费、广告会员费、评估费、软件费等名目繁多的收费项目。还有管理环节，仅仅一个招标项目，在一个地方需要办理的手续就要达到10次以上，有时甚至高达15次。所有这些都与政府职能转变的要求格格不入。
第三个清理内容，是关于彼此不协调的规定。比方说，同样一个内容，甚至同一个部门发布的文件之间，都有前后之间不协调的情况发生。这也需要引起重视。
记者：针对清理过程中暴露出来的这些问题，法规司将采取哪些应对措施？
负责人：针对这些问题，我们除了要配合有关部门做好监督检查之外，下一步还准备采取几项具体措施。第一是召开协调会议，把当前招投标文件的配套规定中存在的问题通报给各个成员单位，统一认识，协调行动。第二是组织专项的检查，并限期改正。第三就是提高文件的公开性。借助招投标协会的平台，以及国家发展改革委和相关部门的网站，建立一个有效的招投标文件库，扩大社会监督，这样可以随时发现哪些文件与上位法相抵触，哪些文件不符合行政审批制度改革的方向。至于说为什么要建立这么一个机制，除了21号文件有明确要求之外，这是从根本上解决这一问题的探索。10年前，我们也按照国务院的部署，在招投标领域进行了一次清理，当时清理的文件有1700多件，而10年之后，我们需要清理的文件就变成了4000多件。所以要想真正解决这一问题，还要从根上解决，建立有效的、可持续发展的机制。 电子招投标是招投标运行机理的一次革命 记者：据了解，国家发展改革委会同7个部门起草的《电子招标投标办法》已经颁布，能不能谈谈《办法》主要解决了电子招投标建设中的哪些问题？
负责人：《办法》主要规定了5个方面的内容。第一是构建了定位清晰、功能互补的电子招投标系统架构。经济总量大、幅员辽阔、区域发展不平衡同时分散监管，这是我国在发展电子招投标时所必须解决的一个问题。第二是明确了各电子招投标平台互联互通的技术要求。既然电子招投标系统的建立是分散的，要想建立一个统一的招投标大市场，必须要保证他们之间能够实现互联互通。互联互通的基础，就是要遵循共同的技术规格。因此，《办法》同时附了一个交易平台技术规范。第三是建立了电子招标信息公开和共享的机制。第四是强化了电子招标的安全保障。安全是推行电子招投标首先要解决的一个问题。如果解决不好安全问题，电子招投标无论有多少优势和潜力，都无从发挥。在这方面，《办法》设置了很多安全保障的措施，比如说信息保密、权限控制、物理隔离等。第五是创新了信息化条件下招投标监管的方式方法。
记者：信息公开和共享可以说是电子招投标平台最大的特点。能不能具体谈一谈信息公开和共享对招投标行为的影响有哪些？ 目前，我国招投标领域进入了一个新的蓬勃发展时期，制度建设需要同步跟进。
现在招投标领域只有定性的分析而没有定量的分析，根源就在于没有统计制度。这是我国招投标领域长期存在的一个制度缺陷。希望借助电子招标的推行，特别是公共服务平台的建立运行，把各方面的信息汇总过来，建立起实时、全面的统计制度。 负责人：应该说，电子技术的发展为信息公开提供了技术支撑，它能够解决在传统条件下无法公开或公开受到限制的问题。比如招标文件的公开。当招标文件能够在网上得到充分公开时，招标人安插一些限制、排斥潜在投标人内容的行为就会受到约束，监督机制就能得到强化。另外还有投标文件，投标文件在电子招投标的情况下，技术和商业秘密以外的内容完全可以公开，投标方如果造假，很快就会被包括竞争对手在内的大众所知，这也会对弄虚作假行为起到监督作用。可以说，公开是解决当前招投标领域种种问题最有效的途径。电子招投标在透明度上的提升，能够帮助建立解决当前突出问题的长效机制。 关于共享机制，《办法》规定，所有电子招投标的交易平台，必须选择一个公共服务平台注册，将所有需要公开的交易信息都交互到公共服务平台上，这就形成了一个信息共享和集约机制。这样做的好处在于，除了避免重复建设之外，可以防范某些违法行为，也为建立统计制度和预警制度提供了方便。
记者：我们今后在招投标领域需要建立怎样的统计制度呢？
负责人：现在招投标领域只有定性的分析而没有定量的分析，根源就在于没有统计制度。这是我国招投标领域长期存在的一个制度缺陷。我们希望借助电子招投标的推行，特别是公共服务平台的建立运行，把各方面的信息汇总过来，建立起实时、全面的统计制度。
另外一个是建立预警机制。借助统计数据，可以对一些地区或者企业进行跟踪。比方说，我国交通行业市场化程度比较高，那就可以具体分析一下到底高在什么地方，交通行业以外的企业进入这个行业的比重有多大，等等。最重要的是，可以借助统计数据分析一个市场里有没有轮流中标的迹象，投标报价有没有异常一致的迹象，等等。据此，我们就可以采取一些措施，比如规定每次招标必须要邀请多少家外地企业来参与等，有针对性地解决一些突出的、典型的违法违规行为。科学管理的基础是实时全面的信息，而信息技术是收集信息的基础，这也正符合了十八大报告提到的工业化和信息化的“深度融合”。从这个意义上讲，电子招投标不仅仅是招投标介质的改变，而是招投标运行机理的一次革命。 今年考虑修订强制招标范围和规模标准记者：据了解，法规司正考虑修订强制招标范围和规模标准。为什么要进行这样的修订？这次修订准备解决什么问题？
负责人：这个问题大家都很关注。在2012年的时候很多地方就提出来，希望能够修订“3号令”，也就是《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，这也是我们今年工作的一个重点。
在修订的过程中，至少需要研究解决5个方面的问题。第一个就是标准的问题。这个规定是在2000年颁布的，10多年来我国的经济社会发展水平已经发生了巨大变化。按照“3号令”的规定，工程单项金额200万元以上，货物单项金额100万元上，服务单项金额50万元以上的，必须依法招标。合同总额3000万元以上的，也必须依法进行招标。这是根据当时的经济社会发展水平和物价水平来制定的。从现在的情况看，以上标准有必要进行调整。但调整到什么样的幅度，还需要对项目的平均招标成本进行测算，并征求招标代理机构和招标人的意见。
第二个就是工程建设项目的概念问题。2000年颁布“3号令”的时候，还没有《政府采购法》。2003年《政府采购法》颁布实施之后，就存在工程招标和政府采购的边际界定问题。应该说，去年2月实施的《招标投标法实施条例》部分解决了这个问题，但还只是一定程度上的解决。比如说，什么是与工程有关的货物和服务，《条例》是以“基本功能所必需”以及“不可分割”这两个标准来判断的，但仍然存在着解释的空间。
第三个就是范围的问题。现在的界定划分，主要是通过资金和项目性质两个标准。这其中，有些问题是需要重点研究的，比方说纯私人投资，是否也需要划入强制招标的范围中去。一方面，从成本控制的角度来看，私人投资似乎可以不用纳入强制招投标，但另一方面，有些私人投资项目确实涉及公共安全。 第四个就是3000万元标准的问题。3000万元这个金额的设定，主要目的是为了防止通过合同拆分来规避招标。国外在这方面有一些先进的经验值得学习。
第五个问题，就是要研究是否允许地方制定自己的范围和规模标准。根据《立法法》的规定，如果法律对某个事项进行授权了，被授权的单位不能再次授权。按照这一规定，强制招标的范围和规定标准授权给了国家发展改革委，全国人大认为不能再次授权给地方的。但现实情况是，“3号令”确实授权给了地方。我们做了一个统计，目前维持“3号令”规定标准的地方只有11个，有20个省份是对该标准做了不同的规定。如果想改变这一点，对全国的影响是非常大的。所以就要考虑一个区域经济发展水平的问题，不能一个标准套用全国。在我国的实际发展中，东、中、西部以及城乡间的差距还是相当大的，这也给我们修订“3号令”带来了一些挑战。
记者：您之前提到了今年国家发展改革委在招投标制度建设方面有8项工作重点，除了前面提到的3个之外，还有哪些？
负责人：还有建立货物和服务的标准文件、实施招标师职业资格制度、做好国家综合专家评标库的工作、做好招投标的统计工作以及继续推行信用制度5项。
这些工作，在最终执行的时候，可能还要根据实际的情况进行调整。比如说，如何把制度建设和监督检查结合好。现在可能更多是立足于解决市场规范问题。但这是不够的，还要有一定的前瞻性，例如招投标的公共政策导向问题，在这方面，我们要早作准备。招投标不仅要关注微观的市场规范问题，未来更多要关注宏观政策导向问题——如何利用招标采购这一政策工具，促进经济社会更好、更健康发展。
